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乡村治理面临转型挑战,浙江社科网

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乡村治理面临转型挑战,浙江社科网

近年来,城乡一体化快速发展,在中央和各地方政策的指导和推动下,各地乡村治理在实践中不断探索创新。乡村治理成为学界关注的重点。4月13—14日,由山东社会科学院等主办的首届乡村治理论坛在济南举行。

党的十九大报告指出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这是一种以乡村振兴战略为方向,以聚焦“三农”问题为导向,以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的现代化乡村治理体系。这种“三治结合”的乡村治理体系,既体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值取向,也回答了社会治理重心下移进程中“乡村治理什么、如何治理”的问题;既融合创新了中国传统社会治理思想资源,也选择性地借鉴了全球治理多样化的理论范式;既契合了历经市场经济、经济全球化浪潮、高科技发展浸润的当代中国乡村社会结构样态、乡村社会发展状况、乡村公共事务复杂多元化、乡村村民素质养成性的社会生态系统,激活了乡村治理的主体协同力、机制融合力和有效创造力,也强化了乡村治理中基层党组织的组织领导力和村民自主参与度,搭建和完善了满足人民日益增长的美好生活需要的乡村治理实践路径。

党的十九大报告指出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”这是一种以乡村振兴战略为方向,以聚焦“三农”问题为导向,以实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”为总要求的现代化乡村治理体系。这种“三治结合”的乡村治理体系,既体现了国家治理体系和治理能力现代化的价值取向,也回答了社会治理重心下移进程中“乡村治理什么、如何治理”的问题;既融合创新了中国传统社会治理思想资源,也选择性地借鉴了全球治理多样化的理论范式;既契合了历经市场经济、经济全球化浪潮、高科技发展浸润的当代中国乡村社会结构样态、乡村社会发展状况、乡村公共事务复杂多元化、乡村村民素质养成性的社会生态系统,激活了乡村治理的主体协同力、机制融合力和有效创造力,也强化了乡村治理中基层党组织的组织领导力和村民自主参与度,搭建和完善了满足人民日益增长的美好生活需要的乡村治理实践路径。

在城镇化进程中,原来城乡互相隔离、各自封闭治理的状况被打破,乡村治理面临城镇化发展的新挑战。

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坚持治理理念与“重心下移”的融通。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是对乡村治理体系“事实状态”的理性认知和“应然状态”的价值取向,是对乡村治理各要素、各流程的统筹规划,以集中资源有效实现乡村治理的愿景目标。“三治结合”体系作为一套由内向外、刚柔并举、知行合一的治理理念系统,对当下中国乡村治理既是一种事实描述,也是一种应然导向,进而最大限度地下移乡村治理重心,赋予乡村治理终端主体即村民自主治理空间,最大限度地激活村民参与乡村治理的主动性和创造性。习近平总书记强调,要“加快实施创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略,推进精准扶贫、精准脱贫,促进社会公平正义,不断增强人民获得感、幸福感、安全感”。乡村是村民们生产、生活的聚居地,美丽乡村是由农业、农村、农民构建的理想共同体。乡村治理作为乡村振兴的内生驱动力,不仅是维持乡村秩序的一系列规范体系,更是一种表现乡村社会结构的文化形态、一种村民生活的意义选择。当每个村民都在观察、思考和践行乡村环境、公共卫生、交通秩序等文明乡风治理的理念、方式和措施,“自治、法治、德治相结合”就成为乡村村民为人处事的治理机制和评价体系。这种高度融通治理理念与重心下移内在逻辑关联的“三治结合”,既防止了治理理念缺失或错位导致的乡村治理实践的盲目性和片面性,更明晰和激活了有效实施乡村治理的机制、渠道和力量。

坚持治理理念与“重心下移”的融通。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,是对乡村治理体系“事实状态”的理性认知和“应然状态”的价值取向,是对乡村治理各要素、各流程的统筹规划,以集中资源有效实现乡村治理的愿景目标。“三治结合”体系作为一套由内向外、刚柔并举、知行合一的治理理念系统,对当下中国乡村治理既是一种事实描述,也是一种应然导向,进而最大限度地下移乡村治理重心,赋予乡村治理终端主体即村民自主治理空间,最大限度地激活村民参与乡村治理的主动性和创造性。习近平总书记强调,要“加快实施创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略,推进精准扶贫、精准脱贫,促进社会公平正义,不断增强人民获得感、幸福感、安全感”。乡村是村民们生产、生活的聚居地,美丽乡村是由农业、农村、农民构建的理想共同体。乡村治理作为乡村振兴的内生驱动力,不仅是维持乡村秩序的一系列规范体系,更是一种表现乡村社会结构的文化形态、一种村民生活的意义选择。当每个村民都在观察、思考和践行乡村环境、公共卫生、交通秩序等文明乡风治理的理念、方式和措施,“自治、法治、德治相结合”就成为乡村村民为人处事的治理机制和评价体系。这种高度融通治理理念与重心下移内在逻辑关联的“三治结合”,既防止了治理理念缺失或错位导致的乡村治理实践的盲目性和片面性,更明晰和激活了有效实施乡村治理的机制、渠道和力量。

我们的乡村治理面临四个方面的基本转型:一是从封闭社会向开放社会转型。二是从城乡二元结构向城乡一体化转型。三是从传统产权不清晰的农村集体经济向现代产权清晰的新型集体经济的转型。四是从传统的乡村控制型向现代的乡村治理型转型。

坚持规则治理与价值引领的融合。自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系重在规则治理,贵在价值引领。自治、法治、德治“三治结合”本质上是通过正式规则和非正式规则两大部分来规范什么是应当做的、什么是不可以做的,从而形成多规则协同治理系统。自治旨在通过关于“我是谁”“我与家庭、他人、自然”关系的把控及村民自我修养的培养进行“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”,实现村民个体由治理“对象”走向治理“主体”的全面自由发展的自我治理过程;法治通过制度安排和规则程序,凭借一套具有普遍性、可预见性等理性化标准的正式规则来规范人们的行为区间;德治重在依靠社会舆论、风俗习惯、内心信念等正面引导人们的价值取向和发展方向。无论正式规则或非正式规则,都是人们根据长期实践经验建构制定或约定俗成的,当建构制定或约定俗成的规则成为人们行为选择的现实标杆和评价标准,就合规律、合目的地实现了由“规则治理”向“价值引领”的功能转变。只有升华为价值引领的“三治结合”才能真正实现乡村治理体系和治理能力现代化。

坚持规则治理与价值引领的融合。自治、法治、德治相结合的现代乡村治理体系重在规则治理,贵在价值引领。自治、法治、德治“三治结合”本质上是通过正式规则和非正式规则两大部分来规范什么是应当做的、什么是不可以做的,从而形成多规则协同治理系统。自治旨在通过关于“我是谁”“我与家庭、他人、自然”关系的把控及村民自我修养的培养进行“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”,实现村民个体由治理“对象”走向治理“主体”的全面自由发展的自我治理过程;法治通过制度安排和规则程序,凭借一套具有普遍性、可预见性等理性化标准的正式规则来规范人们的行为区间;德治重在依靠社会舆论、风俗习惯、内心信念等正面引导人们的价值取向和发展方向。无论正式规则或非正式规则,都是人们根据长期实践经验建构制定或约定俗成的,当建构制定或约定俗成的规则成为人们行为选择的现实标杆和评价标准,就合规律、合目的地实现了由“规则治理”向“价值引领”的功能转变。只有升华为价值引领的“三治结合”才能真正实现乡村治理体系和治理能力现代化。

今年中央一号文件提出要创新和完善乡村治理机制。这确是一个重大的现实课题。在城镇化进程中,原来城乡互相隔离、各自封闭治理的状况被打破,乡村治理面临城镇化发展的新挑战。

坚持知行合一的实践逻辑。“三治结合”的乡村治理体系贵在知行合一。遵循自主建构和自觉践行双向互动是“三治结合”的实践逻辑。其中,自主建构是基础,自觉践行是目的,自主建构和自觉践行的双向互动创造了“三治结合”乡村治理体系的价值生命力。自治、法治和德治是依据乡村治理主体、方式、渠道、目的等多要素组合不同关系形成的三种理想治理类型。自治型乡村治理是村民凭借自我意识和自律能力、以实现村民自我治理为目的的治理,这种治理是实现知行合一乡村治理最基础的实践之道。法治型乡村治理以普遍、明确、可操作的规则来规范人们的行为,以实现对行政权力限制和公民权利保障的治理,这种治理是实现知行合一乡村治理最有力的实践之道。德治型乡村治理是一种旨在营造、传承文明乡风民俗的治理,这种治理是实现知行合一乡村治理潜移默化的实践之道。基于传统文化、实践经验及自主选择的“三治结合”乡村治理体系,成功创造了知行合一的中国乡村治理体系实践逻辑。

坚持知行合一的实践逻辑。“三治结合”的乡村治理体系贵在知行合一。遵循自主建构和自觉践行双向互动是“三治结合”的实践逻辑。其中,自主建构是基础,自觉践行是目的,自主建构和自觉践行的双向互动创造了“三治结合”乡村治理体系的价值生命力。自治、法治和德治是依据乡村治理主体、方式、渠道、目的等多要素组合不同关系形成的三种理想治理类型。自治型乡村治理是村民凭借自我意识和自律能力、以实现村民自我治理为目的的治理,这种治理是实现知行合一乡村治理最基础的实践之道。法治型乡村治理以普遍、明确、可操作的规则来规范人们的行为,以实现对行政权力限制和公民权利保障的治理,这种治理是实现知行合一乡村治理最有力的实践之道。德治型乡村治理是一种旨在营造、传承文明乡风民俗的治理,这种治理是实现知行合一乡村治理潜移默化的实践之道。基于传统文化、实践经验及自主选择的“三治结合”乡村治理体系,成功创造了知行合一的中国乡村治理体系实践逻辑。

首先,要区分乡村层面的自我治理与国家层面对乡村的治理。这两个乡村治理的含义是不同的,单纯的乡村层面治理很难达到目标。因为我们任何一个乡村都处在国家的基本制度结构之中。我们虽然实行了二三十年的村民自治,但实际效果并不是很理想,不少地方产生了“村民自治失灵”现象——村民无法通过自治解决自己的问题。这是因为村级层面的治理受到上级政府包括乡镇、县、省和国家治理的制约,同时,现在的村民自治也难以充分发挥村民的主体作用,村民自治在维护村民利益和村集体利益上也力不从心甚至走向反面。所以,不能单纯推进乡村层面的自我治理,而忽视国家对乡村的治理,否则下动上不动,实际效果很难体现出来。

简言之,自治、法治与德治“三治结合”的乡村治理体系体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,实现了涵养人格美德、净化文明乡风、建设美丽乡村的多重目标,是现代化国家治理体系和治理能力的重要组成部分。

简言之,自治、法治与德治“三治结合”的乡村治理体系体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,实现了涵养人格美德、净化文明乡风、建设美丽乡村的多重目标,是现代化国家治理体系和治理能力的重要组成部分。

其次,要分析乡村治理的两种基本类型。在城镇化进程中,有两种最基本的乡村类型,它们的乡村治理要求是不一样的。一种是人口输出地区的乡村。这是在城镇化进程中人口流出的地区,比如中西部农村地区,大量青壮年劳动力到沿海地区去了,到大城市去了,这样的乡村留下的都是留守老人、留守妇女、留守儿童,这样的留守乡村甚至“空心村”怎么治理?这是在城乡二元结构下的城镇化对我们提出的挑战。另一种类型属于城镇化进程中人口流入地区的乡村。在城镇化进程中,大量的外地人口流入的地区,它的乡村治理主要面对外来人口进入出现的“人口倒挂”这个问题的挑战。这两种类型的乡村治理,我们要具体分析、区别对待。

(作者:陈进华,系苏州大学政治与公共管理学院院长、教育部人文社科重点研究基地中国特色城镇化研究中心主任,本文系研究和阐释党的十九大精神国家社科基金重大专项“打造共建共治共享的社会治理格局研究”〔18VSJ032〕的阶段性成果)

再次,要明白乡村治理要达到的目标是什么?这个目标肯定有很多,以前人们可能更多地着眼于维稳,维护社会稳定,维护社会秩序等。我认为完善和创新乡村治理,现在最核心、最基本的目标就是要维权,维护村民或者居民基本的权利和社会的公平正义。只有实现维权,才能真正实现维稳。如果把乡村弄得村民基本权利不保、社会正义缺失,这就不是乡村治理的法治化和现代化。

作者简介

最后,要把握乡村治理面临的转型挑战。改革三十多年来,我们乡村治理面临四个方面的基本转型:一是从封闭社会向开放社会转型。以前我们的乡村治理体制是建立在封闭社会的基础上的,在城镇化、市场化进程中,封闭的社会走向了开放,这对传统乡村治理产生了很大的挑战。二是从城乡二元结构向城乡一体化转型。以前我们的乡村治理都是在城乡二元体制这一基本结构框架中去建立和完善政策体系,现在要破解城乡二元结构,促进城乡一体化,那么我们的乡村治理就要适应从城乡二元结构向城乡一体化的重大转变。三是从传统产权不清晰的农村集体经济向现代产权清晰的新型集体经济的转型。乡村治理现代化要建立在产权清晰的基础上。四是从传统的乡村控制型向现代的乡村治理型转型。长期以来我们习惯于控制人、管理人,不断强化管理而不是强化服务。而现代社会要求多元共存、多元治理、扁平化的治理模式。从管理走向治理,对我们所有人,不单是对农民,更主要的是对我们干部提出了一个重大的挑战。

姓名:陈进华 工作单位:苏州大学政治与公共管理学院

由于认识不到位、作风不到位、改革不到位、制度不到位、问责不到位,致使乡村治理呈现许多乱象。在城镇化进程中,有两个非常突出的问题正在严重挑战我们的治理能力,第一个是财产权利保护问题。在城镇化进程中,一些地方强制征地拆迁引发的财产权利纠纷和冲突,已成为社会矛盾的一个突出焦点。第二个是农民的信访权利受到很大的侵害。在城镇化进程中,财产权利受到侵害后的农民,原本希望通过信访渠道维护自身的合法权益。但一些地方和部门干部不去真心实意解决农民反映的现实问题,却热衷于搞什么劳教呀,劫访呀,暴力打压呀,有的地方甚至把一个正常上访人员关进精神病医院。这是我们在治理中面临的很严重的社会问题。这个问题不解决,不管是国家治理还是乡村治理,我们都很难说实现了治理的法治化和现代化。

职务:院长

在城镇化进程中,乡村治理面临最突出的问题是维护和发展乡村居民的基本权利。当前,最迫切的是要构建有利于保障乡村居民三种最基本权利的治理体制和机制。一是财产权利。如果不能很好地保护乡村居民的财产权利,这个乡村治理就是不成功的。特别是在城镇化进程中,人们的财产权利问题日益突出,财产权保护不力已成为影响社会和谐稳定的重要因素。二是社会保障权利。这属于基本公共服务方面,这是城镇化中面临的重大问题,全国两亿多的农民工,他们的基本公共服务还很缺失。解决农民工的基本公共服务,这是新型城镇化的要求,也是乡村治理现代化的要求。三是公共参与权。在现代社会、现代国家,公共事务事关每个人的切身利益,每个人都要有平等的参与权、平等的表达权。如果剥夺了任何一部分人的参与权、表达权,这个乡村治理就不是现代化的乡村治理。

推进城镇化中的乡村治理,一方面,在乡村层面的自我治理上,要着眼于建设自治乡村,处理好自治与他治的关系,做到还权于民,培育和保护乡村社会的自治能力,保障和实现村民的民主自治。另一方面,在国家层面的乡村治理上,要着眼于建设法治中国,处理好政府与社会的关系,建立全国统一、开放的公平正义的制度体系,确保村民普遍享有现代法治国家保障的基本公民权利和自由尊严。

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