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两权抵押贷款试点周年,农村土地确权颁证与抵

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两权抵押贷款试点周年,农村土地确权颁证与抵

2014年中央一号文件提出,要“抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作”,“在落实农村土地集体所有权的基础上,稳定农户承包权、放活土地经营权,允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。2015年中央一号文件进一步指出,“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。为了了解基层土地确权与抵押融资试点情况,课题组近期对云南省文山州进行了调查。

云南文山壮族苗族自治州位于我国西南边陲,是典型的“老、少、边、穷”地区,山区和半山区占97%,所辖8县市均为国家级贫困县,2013年地方财政收入71.7亿元,农民人均纯收入5460元,约为全国农村居民人均纯收入平均水平的60%。

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李丙胜是山东省德州市武城县佳泽家庭农场的负责人,“两权”抵押贷款试点一年以来,他一共流转320亩土地,以土地经营权作抵押,从村镇银行贷款80万元,盘活了资产。

农村土地确权颁证与抵押进展

截止到2014年底,文山州农村承包地经营权、林权基本已经完成确权发证登记到户,宅基地与农房登记发证较为滞后,农村集体土地建设用地纠纷多。

2019-03

作为十八届三中全会确定的重要改革任务,“赋予农民更多财产权利”在过去的一年里,得到实实在在的体现。

云南文山壮族苗族自治州位于我国西南边陲,是典型的“老、少、边、穷”地区,山区和半山区占97%,所辖8县市均为国家级贫困县,2013年地方财政收入71.7亿元,农民人均纯收入5460元,约为全国农民人均纯收入平均水平的60%。

依托公共资源交易中心及政务服务中心,文山州建立了8个县级农村产权交易中心、93个乡镇农村产权交易中心。在三权三证抵押贷款方面,共发放贷款304544万元,以林权、农户房屋所有权及宅基地使用权抵押贷款为主。具体来看,林权抵押贷款127901万元,占比42.0%;土地承包经营权抵押28884万元,占比9.5%;农户房屋所有权及宅基地使用权抵押贷款144367万元,占比47.4%;另有其他类型的农村产权抵押贷款3392万元,占比1.1%。

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去年12月27日,全国人大常委会授权232个试点县暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的耕地使用权不得抵押的规定,授权59个试点县暂时调整实施《物权法》、《担保法》关于集体所有的宅基地使用权不得抵押的规定。“两权”抵押贷款试点的大幕就此拉开。

截止到2014年底,文山州农村承包地经营权、林权基本已经完成确权发证登记到户,宅基地与农房登记发证较为滞后,农村集体土地建设用地纠纷多。

调研发现,落后地区的农民外出务工较多,大部分村小组超过四分之一的村民外出务工,部分村小组村民外出务工比例超过半数,留守老人及小孩讲不清本户情况,影响了确权的效率与进度。整户外出的情况也较为普遍,在确权过程中很难联系到外出户,在目前的政策框架下,确权的短期收益极为有限,外出农户回乡配合确权工作的积极性低,造成无人指界和签字,亦无法完成入户实地测量及权属调查。文山州80%以上为山区、半山区,地块分散,加之边境地区航拍需要非常复杂的审批手续,加大了确权的难度,如期完成确权难度很大。

文 |杨伟明

试点推行一周年之际,上证报记者走访浙江海盐、福建晋江和石狮,以及山东武城等试点地区,探寻试点所带来的“从0到1”的转变。

在确权基础上,文山州同步开展农村产权交易中心与林权、土地承包经营权、农户房屋所有权及宅基地使用权等三权三证抵押贷款工作。依托公共资源交易中心及政务服务中心,文山州建立了8个县级农村产权交易中心、93个乡镇农村产权交易中心。在三权三证抵押贷款方面,共发放贷款304544万元,以林权、农户房屋所有权及宅基地使用权抵押贷款为主。具体来看,林权抵押贷款127901万元,占比42.0%;土地承包经营权抵押28884万元,占比9.5%;农户房屋所有权及宅基地使用权抵押贷款144367万元,占比47.4%;另有其他类型的农村产权抵押贷款3392万元,占比1.1%。

在宅基地和农房的抵押贷款方面,由于宅基地为集体所有,农户只拥有使用权,且只能在本集体内流转,进行抵押出现风险时,银行亦很难将其变现。因此,银行贷款意愿低,多数商业银行不愿意介入。农村抵押功能是否能充分实现,关系到农民的相关财产权利是否可以从资源变为资产的问题,并直接影响到农户对于确权的积极性。

编辑 | 刘睿智

死资产变活资本

确权、抵押贷款试点中的主要问题

2019年中央一号文件中有关承包土地、林权、宅基地等农村土地政策的诸多新提法、新表述,凸显了以土地制度改革为牵引,加强商业银行支农力度的基本思路,也是从制度供给层面,试图在农村金融领域减少无效、低效供给,增加有效、高效供给,改善农村金融供给结构,提升农村金融资源配置效率,提高农村金融供给满足金融需求的能力。这些重大的改革探索,将有助于促进乡村振兴和脱贫攻坚。

澳门新葡8455最新网站,农地和农房,是农民手头最重要的资产。放行“两权”抵押贷款,意味着死资产变成了活资本,能极大地满足新型农业经营主体适度规模经营的资金需求。这也是农村土地“三权分置”改革的具体实践和重要运用。

1.面积与证书不符。

第一,稳定土地承包关系,深化土地承包三权改革。

来自央行调查统计司的数据显示,今年前三个季度,全国试点地区农村承包土地的经营权抵押贷款累计发放113亿元,同比增长56.8%。试点地区农民住房财产权抵押贷款前三季度累计发放87亿元,同比增长10.3%。

文山州农村承包地的台账面积与第二次全国土地调查的数据差异较大。文山州承包地的台账面积为306.12万亩,而二调耕地面积为1021.42万亩,后者是前者的三倍还多。由于确权面积关系到粮食直补等惠农补贴问题,农户希望将多出的面积落实到户,但中央层面尚缺乏统一的制度安排,基层部门仍按二轮延包档案面积计算相应的惠农补贴。村与村、户与户之间的权属争议在确权过程中显化,争执不下、难以确权。部分县市虽建立了农村土地仲裁庭,但人员不足,纠纷调处率低,乡镇农村土地承包经营权证管理人员尤为不足,部分案件几经调处仍不成功,确权过程中部分农户存在抵触情绪。

首先,稳定的土地承包关系是实现农村发展的重要前提。2019年中央一号文件在与2018年保持一致的基础上,继续提出研究出台配套政策,指导各地明确第二轮土地承包到期后延包的具体办法,确保政策衔接平稳过渡。此次表述不仅维持了政策的连续性,更是对中央十九大报告中关于第二轮土地承包到期后再延长30年的贯彻落实。

李丙胜手持一红一绿两本证对上证报记者表示:“以往只有这本红皮的证,在银行办不了贷款;现在有了这张绿皮的证,就可以用它去银行办理抵押贷款了。我一共流转了320亩土地,以土地经营权作为抵押,从村镇银行贷了80万元。”

2.地方财政困难,经费捉襟见肘。

其次,确权登记颁证有利于明确土地承包经营权归属,依法确认农民对承包土地占有、使用、收益、抵押、担保的权利,为解决土地承包经营纠纷、维护农民土地承包合法权益提供强有力的法定依据。目前我国农村土地承包经营权确权登记已经基本完成,这不仅保护了农民的基本权利,也为后续土地承包经营权流转打下了坚实基础。

他说的红色证书,是由农业部监制的《农村土地承包经营权证》,是对土地承包权的证明;绿色证书,是由武城县政府印制的《农村土地经营权证》,是对流转土地的经营权的证明。

具体而言,确权成本包括宣传培训、测绘作业公司的综合服务费、证书制作费用等。

再次,土地承包经营权流转对农村经济发展具有重大意义。预计未来政策走向依然会进一步深化农村土地制度改革,全面围绕落实土地集体所有权,稳定农户承包权,放活土地经营权、实现土地承包经营权抵押融资。商业银行作为服务“三农”的重要组成部分,可以在确权颁证地区积极开展土地承包经营权抵押融资。土地抵押金融服务应以家庭农场、专业大户和农民专业合作社等规模经营主体为重点。此外,可以以合作社作为融资中介,提供相关信息、贷前征信、价格评估、贷后风险处置和整体授信。

以往农村家家户户种田,农村土地的承包者和经营者是合二为一的。但随着农业劳动力的转移和非农就业的增加,有的农民将承包的土地流转给他人耕种,土地的承包者和经营者已然不同。经营权需要从承包经营权中分离出来。

目前,中央文件规定,确权颁证工作经费以地方财政为主、中央补助为辅,各级政府的经费分担比例尚未明确。调研中发现,确权经费完全由县级政府承担。落后地区的县级政府财力紧张,无力负担。

第二,扩大林权抵押贷款,积极推进集体林权制度改革。梳理以往中央一号文件,对林权政策的规定主要体现在确权、流转和抵押融资等方面。

近期由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》指出,将土地承包经营权分为承包权和经营权,实行所有权、承包权、经营权分置并行,着力推进农业现代化,是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

从全州的情况来看,根据地形与测绘难度的不同,各地每亩的综合服务费从17元到30元不等,经初步测算,文山州完成土地承包经营权确权共需要20822.09万元。农村房屋所有权与宅基地使用权确权的经费预算分别为7904万元、8978万元,但资金缺口分别高达7162万元、7011万元。需要指出的是,上述成本的匡算尚未包括村干部等工作人员的误工补助。

首先,关于林权确权,2008年“1号文件”首次提出在坚持集体林地所有权不变的前提下,将林地使用权和林木所有权落实到户。随后2009年“1号文件”又提出用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务,提高林权证发证率和到户率。根据2017年全国深化集体林权制度改革交流会资料显示,目前集体林权确权工作已经基本完成。

浙江嘉兴海盐县也是农村承包土地的经营权抵押贷款试点县之一。海盐县农信联社理事长包永良表示:“以往农民只能申请小额农贷,是信用贷款,必须找人担保,利率也比较高。而有了抵押物,贷款利率自然就下来了。”

3.如期完成确权难度很大。

其次,关于林权流转,此前中央一号文件提出完善集体林权制度,鼓励发展家庭林场、股份合作林场。此项政策预计将吸引社会资本、民间资本等多种资本参与林业建设。

海盐县农办副主任、农经局副局长方忠明对记者表示:“通过产权制度改革,沉睡在中国农村大地上价值几百万亿元的死资产就会变成活资本。‘两权’抵押贷款,我认为是农村产权制度改革中含金量最高的一项改革。”

调研发现,落后地区的农民外出务工较多,大部分村小组超过四分之一的村民外出务工,部分村小组村民外出务工比例超过半数,留守老人及小孩讲不清本户情况,影响了确权的效率与进度。整户外出的情况也较为普遍,在确权过程中很难联系到外出户,在目前的政策框架下,确权的短期收益极为有限,外出农户回乡配合确权工作的积极性低,造成无人指界和签字,亦无法完成入户实地测量及权属调查。文山州80%以上为山区、半山区,地块分散,加之边境地区航拍需要非常复杂的审批手续,加大了确权的难度,如期完成确权难度很大。

再次,关于林权抵押融资,2013年提出扩大林权抵押贷款规模,完善林业贷款贴息政策。根据国土资源部关于推进2018年林权抵押贷款有关工作的通知要求,到2020年在适合开展林权抵押贷款工作的地区,林权抵押贷款业务基本覆盖,金融服务优化。

“不是一阵风的改革”

宅基地和农房确权过程中,一户多宅、超标准占地等不合法比例过高,难以确权。由于农村房屋所有权确权是在宅基地确权发证基础上进行的,宅基地无法颁证直接影响了农房所有权的确权进度,三权三证抵押融资工作也难以有效开展。

预计未来政策走向将继续围绕明晰林木所有权、放活经营权、落实处置权展开。此外,也会出台相应优惠措施扶持开展符合林业特点的融资业务。商业银行未来可开发适合当地林业经营的贷款品种,适度提高林权抵押率,贷款期限与林业生产周期相适应。开展林权直接抵押贷款、林权流转交易贷款、林权流转合同凭证贷款和“林权抵押 林权收储 森林保险”贷款等模式。

“两权”抵押贷款试点工作指导小组的办公室设在人民银行,副行长潘功胜担任指导小组组长。而在具体的试点地区,承担主体责任的是地方政府,因为贷款的可持续发展离不开确权登记颁证、产权交易平台建设、抵押物评估处置和风险缓释及补偿机制等配套制度。

4.抵押存在法律障碍,流转、评估机制尚不健全。

第三,开展农村宅基地融资,稳慎推进宅基地制度改革试点。对比历年农村宅基地政策,2019年中央“1号文件”提出了更高的要求。

“以前金融机构也做这个业务,但产生不良贷款后,没有风险缓释措施,导致业务裹足不前,又回到了传统的小额农贷模式。”人民银行德州市中心支行行长董昕对上证报记者表示:“只有配套机制跟上了,这项业务才是可持续的。这不是一阵风式的改革。”

《农村土地承包法》规定,农村集体土地不具备抵押贷款条件。从文山州的政策实践来看,目前虽允许承包地的经营权进行抵押,但经营权实际上是承包权的子权利,在母权利无法抵押的情况下允许子权利抵押,不仅与现有法律法规冲突,更为严重的是,在发生风险的时候,银行方面难以将抵押物变现以实现真正的债权。

首先,关于农村宅基地确权登记,2017年提出统筹协调推进宅基地制度改革试点,全面加快“房地一体”的农村宅基地确权登记颁证工作。2019年政策不仅与以往保持了一贯连续性,而且提出完成截止时间点。2019年要加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作,力争2020年基本完成。宅基地确权登记主要包括房屋所有权证和宅基地土地使用证。

确权颁证,是抵押贷款业务的基础。以武城县为例,除了实现土地承包经营权100%颁证,还单独颁发了《农村土地经营权证》,即上述的“绿色证书”。

在宅基地和农房的抵押贷款方面,由于宅基地为集体所有,农户只拥有使用权,且只能在本集体内流转,进行抵押出现风险时,银行亦很难将其变现。因此,银行贷款意愿低,多数商业银行不愿意介入。抵押功能是否能充分实现,关系到农民的相关财产权利是否可以从资源变为资产的问题,并直接影响到农户对于确权的积极性。

其次,关于农村宅基地融资,以往政策着重于在保障农户宅基地用益物权前提下,逐步开展小范围试点。2014年提出选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让;2018提出完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年肯定了以往试点取得的效果,但并没有做出具体详细的政策部署。2019年要在农村宅基地拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计,抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。

在武城县副县长杜文陆看来,这相当于使农村土地有了进入市场的“身份证”和“通行证”。

此外,三权流转、评估机制不健全,也影响了三权三证抵押贷款权能的实现。具体来看,林权权属评估虽有明确的实施办法与办理程序,但林木种类繁多,价值不易确定,加之存在森林火灾、病虫害、自然灾害、群众盗伐等风险,保险公司不愿将其纳入保险范围,抵押贷款成功率低。

根据《全国国土规划纲要(2016-2030年)》,我国仍将维持农村宅基地在集体组织成员内部间分配和流转的现状。预计未来农村宅基地流转仍会有诸多限制。政策走向依然会围绕农村宅基地管理和融资抵押展开,商业银行可以在宅基地确权颁证地区积极开展宅基地抵押贷款业务,重点在于制定农村集体土地基准价格,建立动态调整的宅基地基准地价体系,为后续的抵押贷款提供参考依据。

武城县的农村综合产权交易中心是由政府主导设立的,在该县的393个村都设立了村级服务点。该县农经局局长王洪胜对记者表示:“目前我们已经实现农村承包土地经营权、四荒地使用权、林权和养殖水面经营权这四类产权的规范交易。未来,我们希望实现农房所有权、农业类知识产权和农村集体经济组织股权这些产权的交易。”

在农村宅基地和农房、农村土地承包经营权方面,没有完善的农村宅基地和农房收储管理中心,缺乏相应的管理机构与权属评估机构,保险公司亦未开展相关保险业务,实践中以农村基层信用社的自评为主。

(作者系中原银行博士后工作站博士后)

福建泉州的晋江市和石狮市是全国59个农民住房财产权抵押贷款的试点县之一。今年4月18日,晋江市启动不动产统一登记,当天晋江市不动产登记中心正式挂牌,并颁发了福建省第一本农村宅基地的不动产权证书。目前,晋江市的宅基地确权率已经超过90%。

5.基层政府、金融机构和农民积极性不高。

不动产登记中心的成立,意味着晋江结束了土地、房产、林木、海域等不动产分散登记的历史。以往,办房产证和土地证要跑两个部门,至少各需3个工作日,现在只要材料齐全,2个工作日就能一次办完。确权后,农户就可以到不动产登记中心办理抵押登记。

基层政府在确权过程中面临经费困难、政策不清、农户不配合等诸多困难,部门之间协调不足,与确权相关的户籍与税务部门并未参与确权,存在服务盲区。

为国家统一决策积累经验

调查中发现,农村信用体系建设滞后,银行贷款意愿低。落后地区的农户信用意识薄弱,征信体系不健全,信用户、信用村的评定依靠信用社一户、一村地调查,费时费力,进展缓慢。加之农业为天然弱质性产业,面临自然风险、市场风险与政策风险,不确定性高,金融机构难以做到有效的风险评估与控制,除开展国家明确规定的涉农贷款外,对农村土地产权抵押等缺乏积极性,常常以农户居住分散、难以调查核实抵押物成本等理由“恐贷、惜贷”。此外,抵押物价值低,也影响了银行的贷款积极性,例如,广南县那洒镇符合确权颁证的5072户农房,均为1987年以前建成的土木结构房屋,价值极低,难以抵押。

全国人大常委会的授权,解决了“两权”抵押贷款最关键的问题——耕地、宅基地等集体所有的土地使用权能否抵押。而对于农房的确权颁证、抵押权如何实现、耕地和农房如何流转等问题,此次授权并未明确提及。

调查中还发现,农户的产权意识淡薄,也影响了确权的进度与抵押贷款工作的开展,部分农民认为农村产权历来是属于自己的,多年来没有什么争议,颁证与否不重要,贷款手续繁锁,额度却很小,对能不能确权颁证、能不能流转或抵押存在着无所谓的态度。此外,随着劳务经济的兴起,资金密集度高的经济作物种植有所减少,一定程度上也弱化了农户的资金需求,三权三证抵押贷款中有相当比例为外出打工的农户回乡建房。

“授权相当于开了一道口子,解决了能否抵押的问题。一些相关问题,比如农房的确权、抵押物如何处置、农房的流转范围等,需要协调各方利益,目前还难以出台各地统一执行的政策。而这也正是试点的意义所在——各地摸索,发现问题,为国家统一决策积累经验。”人民银行福州中心支行货币信贷管理处副处长李睿认为。

6.相关政策和制度不配套。

农房的确权,就是一个棘手的问题。如前所述,晋江的宅基地确权率已超过90%,但农房的确权率却不足10%。地有证,房无证,还是办不了抵押贷款。

确权工作中的诸多具体矛盾与问题的解决,缺乏相关政策与制度的配套。具体包括:

“这是一个历史遗留问题。”晋江市国土局副局长陈英俊解释说:“东部沿海地区地少人多,少批多占的现象比较普遍。比如批了120平方米,结果建了150平发米。同时,还有未批先建和一户多宅等现象发生。”

承包地确权过程中,土地承包经营权的共有人问题处理难度较大,目前尚缺乏统一的规定。文山州各地的实践中有“份额共有人”、“份额共有人 户籍共有人”、“二轮延包时的人口”等处理方式。

接下来的问题是,即便完成了确权颁证和抵押登记,银行贷给农户的抵押贷款万一成为不良贷款,如何实现抵押权?如果农户是以唯一一套农房做的抵押,法院是否可以执行?非本集体经济组织的农户是否可以竞买?

原有土地承包经营权证书只有四至界限,加上插花地等原因,一地多证现象较为普遍,林权证、草地证、退耕还林证与原承包合同证书重复较多。

至于宅基地和农房转让给本集体经济组织外的成员的问题,虽严格来说并不违法,但由于无法登记,目前尚得不到司法实践的支持。

经营权证书的标准和式样等确权过程中许多具体问题未明确,对工作的有效开展带来了困难,由于缺乏统一的数据库处理软件,作业单位采集的数据无法处理,如仓促完成,重复投资难以避免,未来纠错成本高。

一些地区在探索宅基地的使用权在临近村、本乡镇甚至县域范围内流转。陈英俊认为:“这背后有一个争论:宅基地使用权,更多的是体现为农民的财产权还是生存权?如果是后者,农民就面临失地失房的风险,就应该慎重。如果财产权的权重更大,就应该鼓励农民用农房和宅基地抵押贷款。”

宅基地和农房确权过程中,一户多宅、超标准占地等问题如何划断,中央层面缺乏统一规定。

农房和农地是农民最重要的资产,农民“失地”和“失房”的问题需要慎重对待,因此农房和农地抵押权的实现方式在实践中还处于摸索阶段。而为了调动金融机构的积极性,各试点地区都拿出了真金白银,建立了风险补偿机制。

在农村产权抵押贷款中,贷款条件、申报材料、贷款额度与程序以及政府的有关扶持措施等具体内容都有待进一步完善。

比如,晋江市将现有的农业贷款风险补偿专项基金延伸至“两权”抵押贷款,目前规模为500万元,明年计划扩展到1000万元,补偿抵押贷款损失的30%至50%。武城县财政出资1000万元,设立风险补偿金,对银行的损失给予单笔贷款金额30%、最高80万元的补偿。海盐县设立了规模为3000万元的“三权”风险补偿基金,发生不良后,基金与银行按三七开比例分担。

试点地区的基层央行也通过货币政策工具来鼓励金融机构。董昕介绍说:“我们将金融机构开展农村承包土地的经营权抵押贷款的工作情况,作为MPA和金融政策综合评价的加分因素。同时,对工作开展较好的法人金融机构给予扶贫再贷款的支持。扶贫再贷款是支农再贷款的子项,利率更低。我们希望通过这些政策,培育出一个成熟的‘两权’抵押贷款市场。” 相关新闻

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