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中国城镇化新问题新趋势调查,我国城镇化的基

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中国城镇化新问题新趋势调查,我国城镇化的基

按人口结构分类估算和联合加总的方法,将人口增长、城镇化、老龄化等多种因素综合考虑到粮食总量需求的预测分析中。研究显示,动物性产品总量需求的增加使饲料粮成为拉动粮食总量需求增长的主要因素,饲料粮需求在2030年达到51971万吨的峰值,相应口粮消费下降到19858万吨,在两者交互影响下食用粮食(不包括豆油和豆制品)总量需求峰值将达到71829万吨。

因为农民市民化和土地财产权利挂钩,在一些地方出现了不少“逆城市化”的现象。一些农民工不愿意要城市的户口,甚至很多原有城市户籍的人口,希望换成农村户籍,以分得田地。

进入专题: 城镇化   十二五  

人口总量及其结构特征对粮食总量需求有着决定性的影响。预测粮食总量需求,需要在掌握未来微观主体膳食结构变化的特征后,进一步考虑未来人口总量增长、城乡人口结构变化、人口年龄结构变化等因素叠加对粮食总量需求的影响。本文将利用现有较为权威的人口总量、老龄化、城镇化、农业转移人口的预测结果,结合之前对不同群体人均粮食需求峰值的判定,按人口结构分类估算和联合加总的方法,对上述相关因素的影响进行系统整合,进而估算出我国粮食需求总量峰值。

近年来中国城镇化的速度已经在减缓。数据表明,2006-2010年,全国城镇化率平均每年提高1.39个百分点,东部地区平均每年提高1.58个百分点,“十二五”前四年全国城镇化率平均每年提高1.21个百分点,东部地区平均每年只提高0.98个百分点,速度都在下降。中西部地区到目前为止还在加速,但2014年中部地区城镇化率是49.8%,西部地区是47.4%,已接近50%。“十三五”期间,中西部地区的城镇化率也会逐步减速。从发展的眼光来看,未来我国城镇化的速度会下降,全面提高城镇化的质量将是未来中国城镇化的一种新常态。这叫城镇化转型。

侯云春   韩俊   张军扩  

影响粮食总量需求的人口因素

中国城镇化减速的原因何在

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人口是影响粮食总量需求的关键变量,人口总量增加将直接拉动粮食总量需求的增长,而且城镇化、老龄化等因素都是通过人口结构的变化间接影响粮食总量需求。

一是我国已经进入城镇化快速推进的减速阶段。无论是我们的测算,还是联合国的测算,2030年中国城镇化率都在68%左右。这是一个什么概念呢?我们知道,城镇化率30%~70%是城镇化快速推进的区间,其中,50%是一个转折点。之前为加速阶段,之后则为减速阶段。预计2033年中国城镇化率将达到70%左右,这意味着,中国还有将近20年的城镇化快速推进空间,但这个快速推进是一个减速的推进。

  

第一,人口峰值对粮食总量需求峰值有决定性的影响。对于人口的预测国内有着众多的研究,但是伴随着我国生育政策调整,很多预测结果已经不适用。根据国家卫生计生委的估计,全面二孩政策实施后会适度推迟我国人口峰值到来的时间,预计在2030年前后到达14.5亿的峰值;2030年后人口总量将逐渐下降,预计2050年降至13.8亿。

二是发展理念和外部环境发生了变化。“十三五”规划中,中央提出“五大理念”,其中很重要的就是绿色发展理念。过去中国的城镇化是靠高消耗、高排放、低效率、低工资、低成本来支撑的。在新的发展理念下,这种低成本的支撑环境已经不复存在。比如,过去我国的工业化靠的是劳动力低工资、土地低价格。再一个就是我们没有支付农民工市民化的成本,没有支付并不是不要支付,只是延期支付。以前没有支付,现在和以后就要支付。还有就是资源价格扭曲,环境污染成本向社会转嫁,比如雾霾问题、空气污染问题。资源价格没有把真实成本反映出来,这种依靠低成本支撑的粗放城镇化路子已经走到了尽头。

  一、我国未来城镇化的基本态势

第二,城镇化会通过农村人口向城镇转移和农民工市民化,带动我国膳食结构的整体升级,从而推高粮食总量需求。黄季较早发现了城乡居民在谷物和动物产品消费上的差异。在城镇化的带动下,农村居民向城镇转移,会提高居民食品消费结构中动物产品的比重,进而增加粮食需求总量,但同时可能会因工作性质转变后劳动强度下降而减少热量需求,对粮食总量需求带来一定向下的影响。武拉平的调查研究显示,农民工因为体力劳动消耗大,会比城市居民和农村居民有着更高的人均粮食需求。李国祥认为城镇居民户外用餐的增加也会推高粮食总量需求。这些因素在之前确定不同人群人均需求峰值时均已考虑。从需求总量的角度看,我们主要从两个方面来解构城镇化的影响。

三是城镇就业需求会下降,就业岗位增长速度也会下降。中央提出要创新驱动,加上工资上涨较快,这两个方面的原因将会使很多企业采用机器人或者更多的资本来替代劳动力,因此劳动力需求会下降。

  

一方面是由城镇化率提高带来的城乡人口比例变化。未来我国将继续推进城镇化发展,2020、2025和2030年我国城镇化率预测值分别为61.5%、65.5%和70%。根据国务院发展研究中心对未来10年我国城镇化率的预测,2024年我国城镇化率将达到64.77%。2024年以前我们按照其预测数进行测算,2024年以后,则假定2024年到2030年城镇化率向70%的目标匀速增长,2030年城镇化率达到70%后我国进入城乡发展稳定期,即城镇化率稳定维持在70%的水平。

四是市民化的影响。我国农业转移人口市民化跟城镇化是分离的、脱节的。市民化的成本被延期支付了,接下来要补市民化的短板。我们曾做过测算,全国农业转移人口市民化的成本,平均每人约为13万元;北京农民市民化的成本,集中城镇化地区人均为51.2万元,非集中城镇化地区人均为20万元。考虑到市民化成本,我国未来的城镇化不可能推进得太快。

  过去30年我国的城市化水平以年均近一个百分点的速率提高,未来10年我国的城镇化仍会以较快的速度推进。这是因为:(1)未来10年我国经济仍会以较高的速度增长,城镇化有可靠的物质基础。2008年,我国人均GDP达3260美元左右,已接近上中等收入国家的下限阈值。我国将会在2010年左右进入上中等收入国家的行列。进入这个行列后,经济增长速度与前30年相比将有所放慢,但仍会维持较高的水平。经济规模的扩张和城市非农产业的发展,必将为广大农民提供更多的非农就业和在城镇安家落户的机会,城市化必然伴随着经济增长而继续向前推进。(2)农村人口众多和耕地资源有限,城镇化有强大的内在压力和动力。截至2008年,我国尚有7.2亿农村居民。这些人占有的耕地总面积只有18亿亩左右,人均占有量不足3亩。要实现农村现代化,使农村居民过上现代文明生活,只有把农村居民转移到城镇。舍此,别无他途。而广大农民自身也有比较强烈的愿望到城镇寻找生活和发展的机会。

另一方面是基于农业劳动力转移的趋势和潜力来估计外出农民工的数量。从农村劳动力的转移来看,近年来农村劳动力转移速度下降,但伴随着农业劳动生产率的提高,农村劳动力仍有进一步转移空间。根据现有研究可知,按照当前农业生产能力能够供养的人口测算,为保障粮食自给安全,以2010年为基期还可以转移的农村劳动力为5520万人,考虑到2011-2014年已经新增转移的3172万人,在保障粮食自给率的基础上还可以转移的农村劳动力为2348万人。假设2020年所有农村劳动力转移完毕,则2015-2020年年均新增农村转移劳动力为391万人。随后假设农村转移劳动力匀速转变为城镇居民,则从2021年开始,农村转移劳动力将以每年1600万的速度转化为城镇人口至2031年转化殆尽,由此测算出未来的城镇人口、农村人口和外出农民工数量。

当前中国城镇化面临的关键问题是什么

  “十二五”时期至2020年我国城镇化率仍将快速提升,但是慢于过去10年;城镇人口规模的扩大速度相对过去10年则明显放缓。这主要是由如下三个方面的因素决定的。首先,我国总体上还将保持相对较高的经济增长速度,人口在城乡和区域之间的流动还有较强的拉动力。其次,未来我国经济增长速度将慢于前10年。第三,城镇化的成本也会不断提高,对城镇化率的提高产生一定的抑制作用。

第三,人口老龄化会因为老年人能量需求下降而拉低粮食总量需求。钟甫宁等的研究发现,人口的年龄和性别结构会影响粮食总量需求。他们以FAO/WHO/UNU提供的标准人每日能量摄入需求为基准,计算了不同年龄段能量摄入需求差异系数,40-49岁、50-59岁、60-69岁、70-79岁和80-89岁男性的能量摄入需求分别只相当于标准人摄入量的0.89、0.74、0.70、0.70、0.50;上年纪女性的能量摄入需求则更低,40-49岁、50-59岁、60-69岁、70-79岁和80-89岁女性的能量摄入需求分别只相当于标准人摄入量的0.71、0.64、0.60、0.55、0.40。通过这一系数可以对老龄人口的粮食消费进行调整,并结合对我国人口老龄化的预测,将老龄化的影响纳入到粮食总量需求峰值的测算分析中。人口老龄化的预测数采用中国发展研究基金会的研究结果,即2027年我国60岁以上人口数量将突破总人口的20%,2050年将占到总人口的28.88%。

当前中国城镇化面临的问题,首先不是水平高低问题,也不是速度问题,而是质量太低,就是现在的户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率差距太大,这是一个关键问题。全面提高城镇化的质量,核心是推进农业转移人口的市民化。

  我们以学术界通常使用的Logistic曲线方法预测我国未来城镇化率趋势。该预测方法的基本假定是:(1)每个经济体自身的各种条件决定了其城市化率的峰值水平;(2)每个经济体城市化率随着时间的推移,呈现出一个类似于S型的轨迹。大致经过三个阶段,第一个阶段缓慢上升,第二个阶段快速上升,第三个阶段则又是缓慢上升,逼近于峰值。我们预测时,还假定目前的城镇人口统计口径不变。

主要耗粮食物需求峰值

但现在面临一个难题,就是农业转移人口市民化意愿出现下降趋势。国家统计局调查表明,2014年以来许多地区农业转移人口市民化意愿较低,只有30%~50%。这反映了什么问题呢?就是过去城乡二元结构下,由于城乡福利差异大,农民强烈希望进城,但因体制政策方面原因,农民进不来。这些年来中央加快户籍制度改革,很多城市取消了农业和非农业户口,中小城市全部放开,鼓励农民进城,但农民却不太愿意进城。究其原因,一是中央明确赋予农民更多的财产权。二是公共财政向“三农”倾斜,农村公共服务水平不断提高。三是农民的预期不断增加,未来发展选择的机会也在增多。从发展机会、预期的角度看,这是农民市民化意愿下降最重要的一个原因。要解决这一难题,必须加快农村集体产权制度改革,打通城乡之间的联系通道。

  为进行预测,首先需要确定我国城镇化率的峰值。从国际经验和理论分析都可以看出,对于绝大多数国家来说,其城市化水平既不可能达到百分之百,也并非越高越好,而是会在一定的水平上达到平衡,既达到其峰值。这是因为,第一,总有一些生产活动(比如农业、开采业等)不能实现集中;第二,当生产活动过于集中时反而效率降低,也不利于环境保护;第三,随着发展阶段和生活水平的变化,以及通讯交通条件的改善,分散化居住往往成为改善居住条件、提高生活质量的一个途径。正因为如此,在一定的发展阶段上,甚至可能会出现城市人口比例降低的逆城市化现象。显然,由于各国资源环境特点及人口规模的不同,不同国家达到峰值时的城市化率也是不同的。

根据对我国城市居民、农村居民和农民工主要耗粮食物人均消费量的推断分析,结合上述对人口增长、人口城乡结构、年龄结构的预测数据,可以通过分类加总得到未来我国主要耗粮食物的总量需求,并据此判断各食物品种总量需求峰值出现的时间及峰值数值。研究结果显示,我国主要畜禽产品因人均消费峰值与人口峰值几乎都在2030年前后到达,其总量需求峰值也将在此时到来。人口对各类耗粮食物的需求增长具有决定性的影响,各类产品的总量需求均会在2030年人口峰值到达后出现明显的转折。

城乡收入差距已出现持续缩小的态势

  比如,总结24个高收入的OECD国家的历史经验发现,卢森堡、芬兰、比利时、德国、奥地利、希腊、瑞典和英国的城市化率在过去三十年中变化幅度相对较小。这些国家目前(2005年)的城市化率依次为82.8%、61.1%、97.2%、75.2%、66%、59%、84.2%和89.7%,最低的是希腊的59%,最高的是比利时的97.2%。这些国家当中,人口最多的是德国,为8千多万,人口最少的为芬兰,为500多万。对我国而言,参考意义较大的可能是德国和英国。两者2005年的城市化率分别是75.2%和89.7%。

第一,肉类需求将在未来保持较高的增长速度。我国肉类消费在2030年达到峰值12344万吨,其中猪肉7336万吨、禽肉3727万吨、牛羊肉1281万吨。未来我国对肉类的总需求还将增加3156万吨,2022年以前会保持年均2%以上的增速,每年增加240万吨左右;随着城镇居民膳食结构转型升级的完成,2022-2030年年均增速会下降到1.6%左右,年均增量在180万吨左右,直到2030年达到峰值后才会趋于下降。

2009年以来,我国城乡收入差距在不断缩小。城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入比,2009年是3.33,2015年是2.90。那么,近年来城乡收入差距缩小是一种长期的趋势还是短期的趋势?我以为,这是一种长期的趋势。就是说,未来中国将进入城乡收入差距稳定缩小的新时期。为什么这样说呢?这和我国的发展阶段是联系在一起的。一是我国的工业化进入了后期阶段,过去以城市为导向的工业增长,对经济增长的驱动力将会下降。未来我国的小城市、小城镇、农村地区将显现出巨大的发展潜力。二是近年来大规模的农业人口向城市转移,有利于农村地区开展适度规模经营,也有利于农民增收。要让农民增收、要解决“三农”问题,就要减少农民。减少农民不就是城镇化吗?三是在新的阶段,中央、地方政府有能力将更多的资源,尤其是公共资源投向“三农”领域。可以说,城乡收入差距缩小是保证中国经济长期稳定、中高速增长的一个重要前提条件。

  还需指出的是,从发达国家经验来看,一般来说,在城镇化率达到其峰值之前,城镇化率的提高一般可以看作是一国现代化水平的提高和享受现代文明生活人口的增加。但当城镇化率达到峰值以后,城镇化率的变化便不再适宜作为反映现代化水平和城乡居民生活水准的指标。这时,在特定情况下,城镇人口的减少也许是人们追求更高质量生活的结果。当然,目前我国的城镇化率还不够,我们还要在相当长的时期内,把提高城镇化率作为推进城镇化的主要任务。

第二,奶类和水产类需求总量将在农村居民膳食结构转型升级带动下持续快速增长。由于当前我国农村居民奶类和水产类消费水平非常低,随着农村人口逐步转化为城市人口及农村收入和消费水平的提高,奶类和水产品需求还有巨大增长空间,总量需求还将在较长时期内随人均消费水平的提高持续快速上涨。奶类和水产类需求总量将与其各自的人均消费量同步到达峰值,奶类将在2047年达到10919万吨的总量需求峰值,水产品会在2069年达到7784万吨的总量需求峰值。在膳食结构转型升级的拉动下,未来我国对奶类和水产的总量需求还将分别增加5991万吨和2338万吨,在人口峰值到来前每年还将分别增加340万吨和140万吨。奶类和水产类总量在2022年城镇居民膳食结构转型升级完成以前,分别会保持年均6%和2.5%左右的增速;2022-2030年需求增速会有所回落,但在农村居民膳食结构转型升级和人口增长的影响下,年均增速仍会分别维持在4%和2%左右;2030年后增速随人口下降而明显降低,但在农村居民膳食结构转型升级进一步深化的作用下,还将在较长时期内维持低速增长。

新形势下农民增收的难度日益加大

  我国的城镇化率峰值水平,也受到多种因素影响,有些因素可能会使我国城镇化率峰值水平高于一般国际经验的情形,有些因素则可能会使其低于国际经验的情形。一方面,我国土地资源稀缺,人地矛盾突出,决定了我国的城镇化率峰值水平可能高于国际经验的一般水平。而另一方面,我国人口全球最多,所需粮食数量巨大。为保证粮食安全,必须主要依靠国内生产满足粮食需求。这样,即使土地和资本投入不断增加,我国农业生产的劳动密集程度也要高于国际经验的情形。这就决定了我国从事农业生产的人口比例可能比发达国家一般水平要高。当然,从长远来看,这些农业人口最终也能享受到城市的现代生活方式。还要考虑,由于人口总规模异常庞大,在城镇化率相同的情况下,中国城镇人口总规模要比一般国家多很多,人口向城镇的聚集所带来的成本也会高于一般国家。这一因素也可能会使中国城乡人口的动态平衡点的来临早于人口规模不如中国大的国家。综合这些因素,我们认为我国城镇化率的峰值,保守估计约在75%—80%之间;较高的估计则约在80%—85%之间。为此,我们以100%、85%、80%、75%和70%等五个城镇化率峰值情形,估计了我国的城镇化Logistic轨迹方程。我国的城镇化率不可能达到100%,所以该情形只是一个参考。在其余四个情形中,以80%的城镇化率峰值水平的情形为基准情形。

城乡收入差距要缩小,不是去压低城市居民的收入,而是要想办法加快农民收入增长的速度。这些年来,农民收入增长面临一个大问题,就是农民增收高度依赖工资性收入。工资性收入占农民家庭纯收入的比重,1990年只有20.2%,2013年提高到45.3%;家庭经营性收入占比大幅下降,由1990年的75.6%下降到2013年的42.6%。

  在不同的城镇化率峰值水平下,利用我国1978—2008年的城镇化率历史数据,估计出Logistic轨迹的相应参数,之后外推,得到了城镇化率的预测结果。在此基础上,结合联合国最新完成的各国人口预测数据,推算出相应的城镇人口规模。见表1、表2、表3和表4。这一结果高于联合国2007年对我国城镇化率所作的预测,而低于麦肯锡公司2008年所作的预测,具有较大的合理性和较高的可信度。

从农民增收的贡献来源看,工资性收入对农民增收的贡献率大幅提高。1991-1997年,工资性收入增长贡献率只有26.8%,2010-2013年提高到52.5%,家庭经营性收入增长贡献率由68%下降到33.8%,如果计算家庭经营性收入中的种植业净收入,其对农民增收的贡献将更低。2014-2015年,工资性收入对农村居民可支配收入增长的贡献率达47.6%,而经营净收入的贡献率只有28.6%。农民收入增长高度依赖于工资性收入,农业对农民增收的贡献越来越小,比重越来越低,这是不正常的。

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未来随着城镇化的推进、市民化的加快,农民增收的难度越来越大。这主要有两方面的原因:一是市民化后收入的计算问题。过去农民到城里打工,工资大部分流回农村,就是说,相当一部分工资性收入是算在农民家庭收入中。把他们统计为城镇居民后,从统计上看,他们的收入是作为城镇居民收入的一部分,而不是作为农民的家庭收入。这样,工资性收入对农民增收的贡献将会下降。农民增收将更多地依靠经营性收入、财产性收入。二是农业盈利空间问题。从家庭经营性收入看,价格有天花板,成本有地板,成本在不断上涨,现在相当一部分国内农产品价格超过国际市场价格。在这种情况下,国内农产品涨价和盈利空间会受到限制。比如,从2004年到2014年,中国三种主要粮食——稻谷、小麦、玉米的生产总成本平均每年增长10.5%,比GDP增长速度还快,其中物质与服务费用年均增长7.6%,人工成本年均增长12.2%,土地成本年均增长14.2%。这期间农业生产总成本的上涨中,45.4%来自于人工成本,32.4%来自物质与服务费用,22.2%来自土地成本。目前,土地流转成本大约是800-1200元/亩,种粮食一年的收入才几百块钱。

  

城乡要素双向流动将成为一种新趋势

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过去我国的人口、资金、技术都是由农村流向城市,是一种单向流动。现在出现了一些新情况:

  

一是由农村往城里迁移出现了速度减缓的趋势。2001-2002年我国外出农民工数量平均每年增加1311万,2003-2012年平均每年增加587万,2013-2015年平均每年增加183万,不到200万。外出农民工规模增速在下降。

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二是从发展的眼光看,农业劳动力转移速度将逐步放缓。虽然从目前来看还在加速,2001-2005年农业劳动力就业比重每年下降1.04个百分点,2006-2010年每年下降1.62个百分点,2011-2014年每年下降1.8个百分点。但是,这种加速下降的态势是不可持续的。一方面农业劳动力就业比重基数越来越低,2014年已经在30%以下;另一方面外出农民工转移速度在下降,城镇化速度在减速,未来劳动力转移速度也会下降。我估计,未来15~20年内,农业劳动力转移速度将逐步放缓,预计到2030年中国农业就业比重将下降到12%左右。

  

三是资本下乡、技术下乡、人才下乡的速度在加快。未来我国的城乡一体化是一种双向城乡一体化。目前,京津冀、长三角、珠三角等发达地区已经进入双向城乡一体化的新阶段。

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  预测的主要结果是:在假定2010年的城镇化水平达到“十一五”规划的47%的预期目标的基础上,在基准情形下,2010-2020年包括城市自然增长的人口在内,我国城镇人口总规模年均增长1650万人左右,到2020年,城镇化率将达到56%左右,城镇总人口将达到8亿左右。

  

  二、我国未来城镇化的战略重点和政策取向

  

  每年有数以千万计的农村人口向城镇转移,是规模空前的社会转型过程,将对经济社会发展各方面产生巨大影响,也向我们提出了严峻挑战。要成功实现这一转型过程,必须制定和实施符合我国国情和现阶段发展实际的城镇化战略,明确城镇化的战略思路、战略重点和政策取向,妥善处理城镇化进程中的若干重要关系。

  “十二五”时期至2020年我国城镇化的战略思路是:

  以让全体人民共享改革开放和经济发展成果,促进经济社会全面协调可持续发展为核心目标,坚持区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹和人与自然统筹,遵循城镇化发展的一般规律,密切结合我国工业化所处的阶段和基本国情特点,充分发挥市场的基础性作用,合理地界定和发挥各级政府尤其是中央政府的职能和作用,建立健全体制机制,采取系统综合措施,积极稳妥地推进传统农业社会向现代城市社会的转变。

  ——把全体人民共享改革开放和经济发展成果,促进经济社会全面协调可持续发展作为城镇化的核心目标,是中国特色城镇化道路的本质规定。推进城镇化,首先要有利于不断改善全体人民的生存环境,不断提高全体人民的生活质量,使全体人民共享我国改革开放和经济发展的成果。当前和今后一个时期,要突出解决农民工“半城镇化”的问题,重点推动一亿多农民工及其赡养人口向城镇居民全面而真正的转变,逐步消除农民工的“两栖”状态。同时,城镇化不仅是工业化的成果,也是工业化的动力。有效和健康地推进城镇化,也有利于提高效率、促进创新、扩大需求、节约资源、保护环境等,从而为经济社会的平稳较快发展奠定基础。

  ——坚持区域统筹、城乡统筹、经济社会统筹和人与自然统筹是推进城镇化的重要原则。所谓区域统筹,就是要突破区域分割式的城镇化模式,打破一切阻碍要素特别是阻碍劳动力要素流动的壁垒,促使经济活动和人口向更适宜于城镇化的地区集中。所谓城乡统筹,就是要突破城乡二元结构,实现城乡规划的一体化、产业布局的一体化、基础设施建设和运行的一体化、公共服务的一体化、管理体制的一体化和市场的一体化。所谓经济社会统筹和人与自然统筹,就是要突破就城镇化论城镇化的思维,使人口向城镇的聚集与城镇就业岗位的创造和农业生产方式的变革结合起来,城镇空间的扩展与土地的节约使用、产业的优化布局、人居环境的改善结合起来,城镇的空间布局与国土空间开发结构的优化特别是与主体功能区规划的实施结合起来。

  ——遵循城镇化发展的一般规律,密切结合我国工业化所处的阶段和基本国情特点,是推进城镇化健康发展必须坚持的另一重要原则。人口在空间上的聚集以及城镇在空间上的分布,都有其自身的规律,但这些规律在不同的国家有不同的表现形式。比如:随着收入的增长,一般地说,城镇化率会相应地提高。但是,它会以什么样的速度提高以及最终能达到什么样的水平却因国家人口规模的大小、人口密度等因素的不同而不同。再如:城镇人均生活空间的大小往往与一个国家人均国土面积的大小高度相关。人均国土面积比较大的国家,城镇人均生活空间也会比较大,反之亦然。因此,推进城镇化,既不能违背规律,也需要考虑国情特点。同时,在工业化的不同阶段,城镇化面临的主要矛盾和突出任务不同,所需要的政策也不同,需要根据实际情况及时作出调整。

  ——充分发挥市场的基础性作用,合理界定和发挥各级政府尤其是中央政府的作用,是市场经济条件下走中国特色城镇化道路的必然要求。人口在空间上的聚集以及城镇在空间上的分布既受市场规律的支配,也受政府法律、规划、政策的影响,推进城镇化离不开市场和政府的共同作用,这一点不言自明。需要强调的是,推进我国的城镇化,必须更好地发挥中央政府的主导和协调作用。城镇化过程中的不少问题,比如:农民工子女接受义务教育所需经费问题、社会保障在全国范围的接续问题、建设用地指标在区域间的调剂或建设用地全国统一市场的建立问题等,都需要由中央政府出面在全国范围统筹解决,而不宜或不能由各地政府各自为政解决。

  ——建立健全体制机制,是健康推进城镇化的根本保障。所谓建立健全体制机制,就是要通过深化改革,破除导致城乡分割和区域分割的体制因素,营造统一公平的有利于经济和人类活动在空间上合理分布的体制和政策环境。这尤其意味着国家所建立的与城镇化有关的制度和所制定的与城镇化有关的政策,应普遍地适用于来自城市和乡村、沿海和内地的居民,所提供的基本社会保障和基本公共服务应无差别地惠及全体国民。比如:要解决农民工半城镇化的问题,但这个问题很难也不应当通过制定专门针对农民工的特殊政策来解决。换言之,制定相关政策要从有利于城镇化的健康发展和整体推进出发,进行统一系统的设计。农民工问题应当也只能在这种统一的政策框架中加以解决。

  ——采取系统综合的措施,是由城镇化的内涵和特征所决定的。城镇化不单是城镇空间的扩大,也不仅是人口向城镇的聚集,还包括生产生活方式的变化、居民生活水平的提高及其对经济社会发展提出的其他方面的要求,如就业机会的创造、公共服务的提供、交通通讯文化等基础设施的建设等。城镇化也不单是城镇自身发展的问题,还涉及到城乡的互动和城镇之间的互动等。这些都要求要对城镇化政策进行顶层设计,打破城镇化政策制定和实施的部门分割。

  “十二五”时期至2020年我国城镇化的战略重点和政策取向是:

  ——继续扩大城市人口规模,更加注重提高城镇化的质量。我国城镇化水平较低,扩大城镇人口规模的重要性自不待言,它是城镇化的题中应有之义。需要强调的是,我们所需要的城镇化既是与我国国情特点相适应的健康有序的城镇化,也是意义完整和内容充实的城镇化。就是说,不仅要通过经济的发展,不断为城乡居民创造更多稳定的就业岗位,也要通过消除居民的身份差异和对农民工的歧视,推动基本公共服务的均等化,使那些在城镇就业、生活的居民在城镇获得比较稳定的非农就业机会,(点击此处阅读下一页)

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